汇业评论

文 |  刘知瑜 叶子 汇业律师事务所

文 |  刘知瑜 叶子 汇业律师事务所

引言

在政府投资的工程项目中，建设工程施工合同内工程结算价款常有“以审计部门的审计结论为准”、“以政府财政审计作为最终结算依据”等约定。若一方故意拖延送交审计或政府财审部门不能及时完成财政评审工作，就会导致工程款无法按时结算，从而引发纠纷。本文将结合法律规定及司法裁判观点，对政府类项目中“以财政评审作为最终结算依据”条款的适用及司法观点进行梳理和分析，以期为上述情形下的争议解决提供借鉴思路。

一、施工合同中明确约定以财政评审结论作为工程价款结算依据的，应充分尊重当事人意思表示，按照合同约定处理。

2008年5月16日，最高人民法院发布的《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的复函》（〔2008〕民一他字第4号）中明确，财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

2015年3月16日，四川省高级人民法院发布的《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（川高法民一〔2015〕3号）第17条规定，政府投资的建设工程施工合同结算纠纷，发包人主张以政府审计部门审计结果作为工程造价结算依据的原则上不予支持，但当事人在合同中有明确约定的除外。

2015年5月，中国建筑业协会代表建工业界企业向全国人大常委会法工委致函提出立法建议，要求全国人大常委会对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定进行审查。全国人大常委会法工委于2017年作出法工备函〔2017〕22号复函。在该复函中法工委研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。在复函作出的同时，法工委还将《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》印送各省、自治区、直辖市人大常委会，要求有关地方人大常委会对地方性法规中的相关规定自行清理、纠正。全国人大法工委在《关于2018年备案审查工作情况的报告》中表明：“2017年2月，我们发出书面研究意见，要求有关地方人大常委会对审计条例中直接规定以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据和规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的内容予以修改或者废止。有11个省（区、市）、8个设区的市、2个经济特区的法规存在上述问题。经督促，各地均已完成相关法规修改、废止工作。”

同年，《全国民事审判工作会议纪要》第49条规定，依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。

2020年7月5日，国务院发布的《保障中小企业款项支付条例（2020）》第11条规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。

2020年11月16日，山东省高级人民法院发布的《山东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答（2020）》第3条规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。

但是，我们也注意到，根据2020年2月26日住建部办公厅发布的《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》第二条第（七）项规定，规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。

各地法院及最高院的司法案例中，对于“以行政审计、财政评审作为工程款结算依据”的认定，亦多数以合同约定为准；如合同未明确约定，则法院很可能不支持以审计机关的审计结论作为最终结算依据。比如在（2019）最高法民终1588号案中，最高人民法院认为，太平洋公司主张本案应当以淮南市审计局于出具的《审计报告》审计的价款为依据确定案涉工程施工图纸范围内工程价款，但审计是国家对建设单位的一种行政监督，以审计机关作出的审计报告作为工程价款结算依据，应当以双方合同有明确约定为前提。本案中，《建设工程施工合同》并未明确约定以审计报告作为工程价款结算依据，况且该《审计报告》并非最终稿，相应的造价数额不能作为确定案涉工程最终造价的依据。因此太平洋公司主张以《审计报告》审计的金额作为案涉工程施工图纸范围内的造价，依据不足，本院不予支持。

综上，“主张以审计机关的审计结论、财政评审作为工程款结算依据”应以施工合同明确约定为前提，若施工合同中明确约定以财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般应充分遵循当事人意思自治，按照合同约定处理。相应的，若施工合同并未明确约定，特别是在政府和国有投资工程项目中，不得以财政审计结果作为工程款结算依据，建设单位亦不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。

二、发包人拖延提交财审或政府财政评审久拖不审、久审不结的，当事人申请对工程造价予以司法鉴定的，人民法院一般予以支持。

2015年3月16日，四川省高级人民法院发布的《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（川高法民一〔2015〕3号）第17条规定，当事人在合同中明确约定工程价款以政府审计部门审计结果作为结算依据，并约定了审计时间，在合同约定的审计时间内非因承包人原因未作出审计结论，或虽未约定审计时间，经承包人催告，发包人未在合理期限内送交政府审计部门审计的，承包人主张按照双方签章确认的送审结算价结算工程价款的，可予支持。

2020年11月16日，山东省高级人民法院发布的《山东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答（2020）》第3条规定，发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。

2023年，河北省高级人民法院发布的《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南（2023）》第15条规定，在承包人或实际施工人提交完整的结算文件后，发包人在一年内未提交行政审计或财政评审部门的，或行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。

在最高院数起案件中，亦有对于“久拖不审、久审不结”问题的处理意见，比如（2020）最高法民终630号案中，最高人民法院关于采用政府审核价格还是鉴定价格的问题明确：一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。在（2020）最高法民终106号案中，最高人民法院认为，本案中当事人对于审计的结算约定，意义在于落实对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。一审法院按照法定程序委托鉴定机构，通过专业的审查方式，确定工程结算款，其真实性、合理性并不与前述关于审计的约定本质相悖，效果与审计基本等同，中建一局以未经审计主张未达到工程款支付条件，理由不能成立。

综上，即便当事人双方约定以财政评审部门的审计结果作为工程款结算依据的，当发包人迟延提交财审或相关政府财政评审部门未在合理期限内出具财审结论的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院一般予以支持。此外，非因承包人原因政府审计部门未作出审计结论、发包人未在合理期限内送交政府审计部门审计的，承包人主张按照双方签章确认的送审结算价结算工程价款的，人民法院亦可以支持。

三、当事人在诉讼前已对建设工程价款结算的，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定或要求以财审结果作为工程结算依据的，人民法院一般不予支持。

根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称“施工合同司法解释（一）”）第二十九条规定，当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。施工合同司法解释（一）第三十条规定，当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外。

因此，如果当事人双方共同委托第三方造价审核机构已出具审价结论，即当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算的，那么第三方造价审核机构确定的审价应作为最终结算价。按照施工合同司法解释（一）的规定，法院不应再移送所谓的“财政评审”，亦不予同意一方当事人启动工程造价司法鉴定的申请。

四、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，应视为对结算条款进行了合意变更，双方结算不应再受到财政评审结果的约束。

根据《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南（2023）》第16条规定，在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。

结语

以财政评审部门的审计结果作为工程款结算依据应以施工合同明确约定为前提。施工合同约定以财政评审作为工程款结算依据的，当发包人迟延提交财审或相关政府财政评审部门未在合理期限内出具财审结论的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，人民法院一般予以支持。当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算的，法院不应再移送“财政评审”，亦不应启动工程造价司法鉴定程序。此外，在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，双方结算不应再受到财政评审结果的约束。