汇业评论

文 | 钱静雯 汇业律师事务所 合伙人

引言

数据的跨境流动、存储和处理引发了各国对数据主权和隐私保护的高度关注。在此背景下，全球多个司法辖区纷纷建立了数据处理准入制度，要求数据控制者和/或数据处理者在开展数据处理活动前，必须向当地监管部门申请许可和/或注册登记。这一制度不仅为数据处理活动设置了准入门槛，更是各国数据监管部门执法的重要锚点。未履行义务的企业可能面临罚款、业务暂停甚至刑事责任，对市场准入和经营连续性构成重大风险。

本文基于上百个司法辖区的数据隐私合规经验，分享对全球数据处理准入制度框架，为出海企业提供全球数据保护视野下的合规参考。

一、数据准入制度的全球框架与立法逻辑

数据准入制度是各国数据主权与隐私保护政策的核心工具之一，简要归纳立法逻辑和共性如下。

1. 管辖范围

多数国家要求“本地设立”、“使用本地设施”及/或在“本地处理数据”的企业履行注册登记义务。即只要存在本地连接点则大概率落入管辖，因此大多数具有域外效力。

2. 风险导向

部分国家敏感数据（如生物特征、健康信息）和特定行业（如金融、医疗）面临更严格的监管。

典型国家：马来西亚（金融、通讯、旅游等特殊行业）、肯尼亚（涉基因数据、罪犯、互联网服务等特殊目的）、白俄罗斯（无需主动申报但是涉儿童数据、生物/基因数据、大规模处理数据等情形须配合政府核查要求）。

3. 注册对象

注册对象主要有3类：规定最多的是数据处理主体（控制者及/或处理者）；还有国家要求注册的对象是数据处理系统、数据库或数据处理活动。

 典型国家：数据处理系统（菲律宾、阿塞拜疆、黑山）、数据库（阿根廷、秘鲁、乌拉圭、洪都拉斯、哥斯达黎加、巴拿马、乌兹别克斯坦），吉尔吉斯斯坦（既要注册处理主体又要注册数据库）、数据处理主体（沙特、古巴、阿塞拜疆、俄罗斯、肯尼亚、坦桑尼亚等）、数据处理活动（摩纳哥）。

4. 授权许可制

对高风险数据处理（如敏感信息、跨境传输）实施事前审批，监管机构拥有较大的审批裁量权。

典型国家/地区：阿塞拜疆、卡塔尔、阿曼、巴林、埃及、摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、安哥拉、中国澳门（涉SPI、征信信息、超收集目的等特殊情形需获得PDPB许可）、北马其顿（健康、基因、生物识别数据必须事先获得PDPA批准）。

5. 注册缴费制

有些司法辖区不仅规定了注册登记义务，还要求及时缴纳数据保护费，费用标准取决于企业规模、数据处理量或行业属性划分义务层级，如尼日利亚的UHL/EHL/OHL分级。

典型国家：阿布扎比ADGM、肯尼亚、尼日利亚、加拿大魁北克省、哥伦比亚、牙买加、哥斯达黎加。

6. 备案/通知制

要求企业向监管机构提交数据处理的基本信息（如土耳其VERBIS系统、马来西亚PDPC注册），形式审查为主，强调透明度。

典型国家：土耳其、马来西亚、阿根廷、尼日利亚、俄罗斯（法条原文为“通知”）、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚（需提交“拟执行的数据处理操作清单”等详细信息）、阿塞拜疆、乌克兰（取消强制注册，对数据主体权利构成特别风险的的处理需通知专员）、厄瓜多尔、圭亚那。

特别需要注意的是，无论许可还是登记/备案，许多司法辖区要求申报者填写数据处理主体和数据处理的相关细节，主要包括：数据处理主体的身份信息、信息系统的情况、数据处理的目的及方法、处理的个人数据类别（或清单）、数据主体的类别或群体、采取的数据安全保护措施、保障数据主体权利的机制、跨境传输至境外的数据类别、数据接收方等。以上信息向监管披露前，通常建议先内部详细调研，经由专业顾问审核披露内容的规范性、完整性和正当性后再递交申报材料，必要时还应按照当地法规的要求进行合规整改后再填写和提交，以确保审批流畅，并避免向监管暴露不合规风险。

二、区域制度比较：核心义务与监管聚焦

1. 中东：高罚款与严格属地要求

中东国家通过高额罚款和刑事处罚强化合规，且普遍将本地实体作为责任抓手。

阿布扎比ADGM：数据控制者需在运营前注册，员工少于5人可豁免（除非涉及高风险活动）。

沙特SDAIA：2024年监管口径将数据处理者纳入注册范围，公共实体与敏感数据处理者强制登记。

土耳其KVKK：通过VERBIS系统实施全行业覆盖，罚款累计超1,325万美元（截至2024年8月）。

执法趋势：沙特、土耳其已开展专项检查，未注册企业面临业务限制。除法规外，还需留意监管执法口径。

2. 东盟：行业清单与突击检查

马来西亚PDP：金融、通讯、旅游等特定行业需年度注册，违者最高监禁2年（2024年柔佛州案例）

菲律宾NPC：对250人以上企业或处理超1,000条敏感数据的主体强制登记，2024年马尼拉湾56家商户因未注册被调查。

特点：通过“行业”、“规模”靶向重点监管范围，执法行动频繁，突击检查与罚款，刑事责任预警。

3. 南美：全量数据库注册

为防止数据滥用、反恐反洗钱、税务挂钩、敏感数据保护等目的，同时为维持GDPR充分性认定而证明政府数据监管体系有效性的手段之一，阿根廷、秘鲁、乌拉圭均要求企业注册其所有含个人数据的数据库（非自动化记录除外）。

阿根廷AAIP：数据库需列明处理目的、安全措施及接收方，跨境企业需单独注册。

乌拉圭URCDP：注册需提交数据保存期限及访问机制，商业信贷活动需额外披露违约记录。

秘鲁RNPDP：结构化的个人数据集无论自动化或非自动化形式都有注册义务，金融企业未依法注册的可吊销执照。

除此之外，圭亚那要求所有数据控制者和处理者在处理个人信息前均应向圭亚那数据保护办公室注册，并取得认证书。未在圭亚那设立的数据控制者/处理者，必须指定一名在圭亚那的代表，未指定代表的，可能被处以2,000万美元的罚款或2个月的监禁。

风险点：数据库定义宽泛（含纸质档案），中小企业易疏漏。部分国家注册系统不稳定（如秘鲁、阿根廷网站频繁升级维护）。

4. 非盟：刑事化与最后通牒

非洲有数据保护立法和监管的国家普遍设定了注册截止期，逾期可能触发刑事处罚。

赞比亚：任何人不得在未根据DPA注册为数据控制者或数据处理者的情况下控制或处理个人数据。违反者即属犯罪，可处最高五年监禁。

埃及DPC：所有数据处理需事前授权，敏感数据需二次授权审批。

坦桑尼亚PDPC：存量数据主体最后期限为2025年4月30日，违者可能面临最高5年监禁。

加纳DPC：2022至2024年联合警方执法，未注册企业被刑事指控。

5. 其他

魁北克“高额罚金”案例

加拿大魁北克省对未注册企业按全球营业额最高4%罚款，个人最高10万加元，组织最高2,500万加元，且刑事与行政处罚并行。

古巴“强监管”模式

所有数据控制者、数据处理者，特别是创建目的涉及公共利益的文件、档案、数据库的持有者必须在司法部登记，注册内容包括控制者或处理者的信息、数据类型、用途、方式、存储地点、存储期限、安全保障措施、权利响应程序。违者可能被处以警告、罚款、关闭数据库等处罚。

三、企业合规风险与应对建议

1. 主要风险

执法升级：部分司法辖区偏好动用刑事处罚加速推动合规（如坦桑尼亚、加纳）。

遗漏注册：多国要求“处理前”完成注册（如土耳其、ADGM），企业易因时间差导致违规。

定义差异：各国对数据处理主体、数据库、敏感数据、本地设施、特定行业、分级等差异甚大，须谨慎研判。

2. 合规路径

义务映射：按“属地+行业+数据类型”三重维度筛查注册要求。

动态监控：关注目标国执法口径更新，及肯尼亚、尼日利亚的分级标准。

本地化适配：在土耳其、阿根廷等国家需指定数据代表，避免数据处理场景业务开展障碍。

结语

全球数据准入制度呈现“严准入、高处罚、区域特色”的特点。企业宜根据目标国制定合适的合规义务清单和数据保护战略，优先解决准入资质，并防范缴纳费用、二次授权、数据库定义等风险。

未来，随着新兴市场强化执法，主动合规已成为现阶段出海企业的必备竞争优势。