汇业评论

文 | 王一川 汇业律师事务所 合伙人

2025年12月5日，欧盟终于通过了《欧洲议会和理事会关于打击腐败的指令提案》（Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on combating corruption ST-16391/25），以下简称《欧盟反腐败指令》。在各成员国经历了长达两年的磋商，并就多项条款反复磋商、修订后，该指令的最终版本终于在27个成员国间获得妥协。目前，该指令的内容已公开发布，但仍需以于《欧盟官方公报》（Official Journal of the European Union）公布的正式版本为准，公布时间预期为2026年上半年。

该立法系欧盟首次计划通过统一的反腐败制度体系治理愈发严重的跨境腐败和贿赂问题，无论对于欧盟及其各成员国的犯罪治理工作本身，抑或对涉及欧盟经贸往来的企业或个人来说，都具有深远且重大的意义。特别对于出海欧盟的中企而言，欧盟反腐败治理政策的全面更新，也意味着更多的法律合规挑战。鉴于此，笔者先将以本文就文件的重点内容做概括式的先导解读，后续再开新篇，就文件内容或各国法律更新情况做深入探讨。

一、欧盟反腐败指令的出台背景和过程

（一）现行政策呈碎片化、差异化，无法满足反腐败打击需求

在欧盟层面，对于腐败行为的治理主要分散在诸如：打击私营部门腐败的《框架决定2003/568/JHA》、保护欧盟财政利益的《(EU)2017/1371号指令》、《打击涉及欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员腐败公约》，以及举报者保护指令、反洗钱指令等文件中。由于反腐败相关规定分布呈碎片化，导致不同规定之间存在一定的冲突和衔接不畅，呈现欧盟层面的立法漏洞。卡塔尔门贿赂案（Qatargate）[1]和2025年3月曝光的“某为贿赂案”[2]，就揭示了欧盟机构内部预防腐败方面的结构性缺陷，外国政府和利益集团利用这些漏洞实施渗透和操纵。

在成员国层面，反腐败打击和预防政策严重依赖各成员国自行制定和执行，各成员国在腐败犯罪的定义、刑罚的设定、案件的管辖权、犯罪资产执行和追回，以及实践中的执法力度等方面都存在较大差异，这也导致实践中滋生了更多的腐败和不公平。尤其在面对跨境腐败行为时，各成员国参差不齐的反腐败政策，以及成员国之间混乱的跨境案件协作机制，反映出面对复杂、隐蔽的腐败事件时执行力的不足。以2024年意大利废除“滥用职权罪”为例，这一决定造成了意大利与其他成员国之间明显的反腐败政策差异，造成腐败打击漏洞，同时存在违反《联合国反腐败公约》（UNCAC)和保护欧盟财政利益的《(EU)2017/1371号指令》的可能。

（二）反腐败现状倒逼欧盟建立一体化治理体系

正因为在欧盟和成员国层面都呈现出面对腐败行为治理乏力的现状，2023年5月3日，欧洲委员会通过了反腐败一揽子计划（Anti-corruption Package),该计划包括了一项新的关于“打击腐败刑事法指令”的提案（2023/0135 (COD)），而该提案即为《欧盟反腐败指令》的原始版本，旨在修订和统一欧盟关于反腐败犯罪的定义和处罚的规则，以确保欧盟各成员国对所有腐败犯罪采取高标准。该提案还关注到预防腐败机制的建立，其认为预防腐败有助于树立廉洁文化，在这种文化中，腐败和有罪不罚都是不可容忍的。

然而，在对提案的审查中遇到了巨大阻力，并非所有的成员国都对提案中的条款持支持意见。在长达2年的谈判过程中，意大利、德国、荷兰等多个成员国基于本国的国情，皆对提案中犯罪的定义、监禁刑的门槛、法人责任、预防措施等方面都提出了反对意见，因此在最终版本中，指令不得不做了妥协。

即便如此，《欧盟反腐败指令》第29条规定，在其通过后的24个月内，各成员国应当颁布指令所需的法律、法规和行政规定。这就意味着，各成员国必须在2028年以前将指令转化为国内立法。

二、《欧盟反腐败指令》的重点内容

最终版本的《欧盟反腐败指令》共设五章三十二条，内容涵盖了总则，腐败犯罪定义和规制，预防、报告、调查机制的建立，跨境案件的协调合作等方面。其中，以下方面的变化在各成员国间争议最大、影响最深：

（一）腐败犯罪定义的坚持与妥协

1、增设“掩饰隐瞒腐败所得罪”。在最终版本的指令中，共定义了八种腐败犯罪：公共部门贿赂罪（Bribery in the public sector）、私营部门贿赂罪（Bribery in the private sector）、非法运用资金罪（Misappropriation）、影响力交易罪（Trading in influence）、滥用职权罪（Unlawful exercise of public functions）、妨害司法罪（Obstruction of justice）、从犯罪所得中获利罪（Enrichment from corruption offences），以及掩饰隐瞒腐败所得罪（Concealment)。值得注意的是，掩饰隐瞒腐败所得罪系最终版本的新增犯罪，在2023年提案中并未明确规定。该罪名系对腐败领域洗钱犯罪的独立化惩戒，凸显欧盟对掩饰隐瞒腐败所得行为的严厉打击态度。

2、“滥用职权罪”内涵限缩。在2023年提案中，“滥用职权罪”的犯罪主体不仅包括公职人员，同时也指向“以任何身份为私营实体提供指导或工作”的主体。但这一条款曾遭到意大利、德国等国家的反对。更因为意大利已经通过法案，将“滥用职权罪”（意大利刑法典第323条）完全删除[3]，为了能尽可能让成员国在指令上达成一致，最终版本的《欧盟反腐败指令》做出了妥协，规定：“成员国可将本条适用范围限于特定类别的公职人员。”意味着欧盟成员国在该罪名的适用范围立法上具有自主空间。

3、“公共官员”的定义进一步扩展。2023年提案中的“公共官员”概念仅包括(a) 联合国官员或成员国/第三国的国家官员；(b) 为国际组织或国际法院在成员国或第三国任职并履行公共服务职能的其他人员。而最终版本在《指令》中则解释：“该定义应涵盖在国有企业、国有控股企业、资产管理基金会、私营公司及其设立或维护的法人实体中履行公共服务职能的人员。”可见，最终版本的“公共官员”概念拓展至国有和私营商业实体，只要实质上履行公共服务职能，皆属于这一概念规制范围。此外，在最终版本中，“仲裁员”和“陪审员”也被明确纳入“公共官员”认定范围。

（二）刑罚门槛的设置与调整

与中国类似，欧盟在最终版本的《欧盟反腐败指令》中同时设置了自然人犯罪和单位犯罪，并对单位犯罪施行双罚制。由于指令需要让各成员国在最大程度上就刑罚达成一致意见，故根据罪行的轻重，区分设置了更为灵活的最高刑最低标准。

1、针对不同罪行的刑罚标准

相比2023年提案，最终版本的《欧盟反腐败指令》也充分考虑了各成员国的意见，一方面将最高刑罚的门槛从至少六年降低至至少五年；另一方面，根据不同罪行设置不同的刑罚门槛，增加各成员国的立法空间。《指令》对不同罪行的量刑门槛规定如下：

此外，指令还规定了出罪事由：各成员国可以设置违法运用资金罪的资金下限为10,000欧元，低于此标准的可以不认为是刑事犯罪。

2、法人责任的判断与刑罚标准

根据最终版本指令的第十六条的规定，自然人的犯罪行为在两类情形下可以构成法人犯罪：

－ 自然人在法人中担任领导职务，且为了法人利益实施上述腐败犯罪行为；

－ 若领导层监督和内部控制缺失，导致下属为法人利益实施上述腐败犯罪行为。

对于法人犯罪，欧盟也采用与中国类似的“罚金刑”惩罚措施，具体的惩罚幅度如下：

（三）时效期间的规定

《欧盟反腐败指令》第21条规定了反腐败犯罪治理的时效期限。该定义与我国有所不同，这里的时效期实际上分为两种：

－ 追诉时效：在腐败犯罪实施后，调查、起诉、审判和裁决相关腐败案件的最长期限。

指令针对不同罪行设置了不同的追诉时效，同时允许各成员国对相关时效设置例外规定，但也必须符合最低时效长度要求。该规定目的是为了防止证据因时间久远而湮灭，促使司法机关及时办案。相关规定梳理如下：

（注：成员国在设定例外追诉时效时，应当规定特定行为可引起时效中断或中止。）

－ 执行时效：在腐败犯罪被定罪量刑后，各成员国司法机关可以强制执行该刑罚的法定期限。

在执行时效的立法上，各成员国可选择以实际判处的刑罚（1年以上）作为规定执行时效时长的标准，也可以通过罪行轻重来区分适用执行时效。如以罪行轻重作为适用执行时效的替代方案，即使在个案中实际判处的刑罚少于1年，只要罪行对应的最高刑罚较高的，也可适用较长的执行时效。

（注：成员国在设定例外执行时效时，应当规定特定行为可引起时效中断或中止。）

（四）反腐败合规工具库进一步丰富

在出台《欧盟反腐败指令》前，欧盟关于治理私营部门贿赂犯罪的规定为《关于打击私营部门腐败的框架决定》（Council Framework Decision 2003/568/JHA on combating corruption in the private sector)。相比《框架决定》，指令不仅在法律效力上和对成员国的约束力上更高，内容上也强化了法人责任，比如明确罚款计算依据、增加“通过中介贿赂”情形等。更值得注意的是，最终版本的指令第18条设置了激励机制，将“有效合规”作为法定减刑情节，并鼓励法人自我披露和补救。该制度也与法国《萨宾第二法案》中的CJIP协议，以及FCPA执法中的不予起诉（Declinations）延迟起诉协议（DPA）和不起诉协议（NPA）等企业合作奖励机制类似。

从激励机制的具体条款来看，指令已经将法人责任从一个可能被规避的抽象法律概念，转变为一个系统性的、可量化的、直接关联企业日常治理的现实风险。而激励机制的建立也标志着企业需要更加重视反腐合规建设，以避免更重的刑事处罚。

（五）刑事责任豁免与管辖规则的构建

1、针对国家官员豁免规则的异议与妥协

2023年提案中规定；“要求各成员国采取措施，确保根据本国法律授予的针对本指令所涉犯罪的调查与起诉豁免权或特权……”该条款旨在消除腐败嫌疑人利用豁免逃避起诉的障碍，同时也符合《联合国反腐败公约》（UNCAC)的精神，但该条款在商议过程中却遭到了部分成员国的抵制，认为若完全取消豁免权或特权，履行职责的突然中断就可能影响重要事务的执行效率或结果。

因此，最终版本的指令第19条规定：“除非违反其宪法、宪法原则和法律，成员国应采取必要措施，确保授予国家官员就本指令所述犯罪的调查和起诉特权或豁免权可以被取消。”可见，最终版本的措辞明显“软化”，且设置“除非违反其宪法、宪法原则和法律”为例外的情形。

2、针对跨境案件的管辖权构建

虽然欧盟层面的合作协调机制已存在诸如欧盟司法合作机构（Eurojust）、欧盟警察局（Europol)、欧洲公共检察官办公室（EPPO）以及联合调查小组（JITs）等，但跨境腐败案件的管辖规则一直以来为欧盟所欠缺，在《欧盟反腐败指令》以前，并不存在针对此类案件的统一的管辖规定，导致跨境案件常面临管辖冲突。

鉴于此，《欧盟反腐败指令》确定以下管辖规则：

（1）强制管辖权——属人兼属地原则。即，当犯罪行为全部或部分行为发生在某成员国境内，或该犯罪主体系某成员国国民时，某成员国必须具有管辖权。此外，指令还明确，当“犯罪在通过其境内使用的信息系统实施时”，无论使用的是否系源自该成员国的信息系统技术，该成员国也必须有管辖权。

（2）可选择管辖权——属人兼利益原则。成员国可在以下情形中选择扩展管辖权至境外：

－ 犯罪人是其惯常居民；

－ 犯罪人针对其国民或惯常居民进行犯罪；

－ 犯罪的目的是为了其领土上建立的法人（法律实体）的利益；

－ 犯罪的目的是为了在其领土上全部或部分开展业务的法人的利益。

（3）跨境合作与管辖冲突解决——指令确定了在一起案件同时存在多个管辖权时的管辖权确定规则：

－ 有管辖权的成员国必须合作协调决定；

－ 可交由欧盟司法合作机构（Eurojust），根据《框架决定2009/948/JHA》的第12条进行判断。

三、立法简评

从更宏观的全球视野来看，欧盟突然强调建立统一化的跨境执法体系并非无迹可寻。2025年3月20日，英国、法国和瑞士在伦敦宣布成立“国际反腐败检察任务组（International Anti-corruption Prosecutorial Taskforce）”（仅宣布FCPA暂停后一个月），旨在加强三国在反贿赂和反腐败领域的协作。[4]尽管官方并未承认此举系对美国FCPA执法暂停的反应，但其时机和声明却间接表明了欧洲各国填补全球反腐败执法缺口的意图。除此之外，鉴于美国司法部在经济合作与发展组织（OECD）活动中展现的消极态度，欧盟也正加强与联合国反腐败公约（UNCAC）和OECD的互动，推动建立全球性的标准。[5]欧盟欲成为全球反腐败领导者的意图显而易见。

而制度上的变革会最终落实到每个义务实体。笔者认为，相关企业和个人需要尤其关注欧盟和各成员国在立法和执法方面的变化。在未来的一两年内，各成员国对贿赂和腐败的打击范围、打击对象、打击程度、执法趋势都将呈现或大或小的调整，尽可能拉平各国之间的差异。与欧盟指令不同，各国的新法律也将直接作用于义务实体，对企业的经营管理产生直接且重要的影响，需及时做出应对。

脚注

[1] Wikipedia: Qatar corruption scandal at the European Parliament, https://en.wikipedia.org/wiki/Qatar_corruption_scandal_at_the_European_Parliament

[2] William Porche: New European Parliament Corruption Allegations: Transparency International EU Response, https://transparency.eu/new-european-parliament-corruption-allegations-transparency-international-eu-response/ 13 March, 2025.

[3] ,9 August 2024,https://en.ilsole24ore.com/art/abolition-abuse-of-office-mattarella-signs-nordio-reform-and-law-AFPalqID?refresh_ce=1

[4] New European Taskforce Is Fit to Fill Gap Amidst U.S. Pause on Anti-Corruption Enforcement：https://www.sidley.com/en/insights/newsupdates/2025/03/new-european-taskforce-is-fit-to-fill-gap， 3/2/2025.

[5] Adam Safwat , Anthony D. Mirenda , Daniel Zaleznik , Joshua Nacht：Anti-corruption Enforcement and the FCPA: 2026 Year in Preview，

https://foleyhoag.com/news-and-insights/blogs/white-collar-law-and-investigations/2026/january/anticorruption-enforcement-and-the-fcpa-2026-year-in-preview/， 1/27/2026.