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《企业破产法》第十九条规定，人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除。但破产实务中，解除债务人财产之上的查控措施（包括法院的保全、执行措施以及有关行政机关的查封、冻结措施等）客观上存在诸多障碍，经常导致破产财产无法及时得到处置。明确破产财产的处置权归于破产程序，从保全措施如何解除问题中跳脱出来，才能从根本上解决实务困境，保障破产管理人对破产财产行使法定处置权，提高破产案件审理效率。

[关键词] 保全措施 破产财产的处置权 破产程序

破产财产处置是破产程序的关键环节，实体上关系到债权人债权的清偿，程序上影响到破产案件审理的整体进程。债务人因资不抵债进入破产程序（不论是债务人自行申请还是债权人申请或者执转破等原因启动破产程序），一般已存在大量被诉及被执行案件，绝大部分财产可能已被相关法院采取保全措施或执行措施，还有可能因涉税或刑事案件被税务机关、海关、公安机关等其他具有强制执行权力的国家行政机关采取查封、冻结措施。《企业破产法》第十九条规定：“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止”。该条款本意是在破产申请受理后，对债务人财产的执行程序中止，债务人财产由管理人统一接管和处置，以保障全体债权人平等、公平地受偿。但由于该条款还规定了“有关债务人财产的保全措施应当解除”，实务中关于如何解除保全措施就遇到了诸多问题。

一、关于解除保全措施的相关规定及缺陷

关于保全措施的解除程序，规定在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百六十五条。依据该规定，只有作出保全裁定的人民法院及其上级人民法院才有权决定解除保全措施。与之对应的破产案件中关于解除保全措施的规定，除了《企业破产法》第十九条，还有《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第七条规定，对债务人财产已采取保全措施的相关单位，在知悉人民法院已裁定受理有关债务人的破产申请后，应当依照企业破产法第十九条的规定及时解除对债务人财产的保全措施。

但是，目前司法现状是法院裁定受理债务人的破产申请，其他法院和相关单位并不会直接获悉。实务中一般的操作流程是：管理人接管债务人→对债务人的涉诉被执行情况及被采取查控措施情况进行调查了解→向采取查控措施的法院和相关单位发函→采取查控措施的法院和相关单位收到函件后裁定或决定解除查控措施→协助单位解除具体查控措施。如此下来，即便能顺利解除所有的查控措施，法院和相关单位、协助单位、管理人也需要花费大量的时间和精力。而且实践中还经常遇到不顺利的情况，如采取保全或执行措施法院收到函件后因各种原因迟迟不解除，还有税务机关、海关、公安机关等其他具有强制执行权力的国家行政机关拒绝解除查封、冻结措施，或者置之不理，常常导致破产财产无法及时得到处置或者处置后无法办理过户手续等。

2019年9月，最高人民法院在《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“九民纪要”）第109条[1]就破产受理后债务人财产保全措施的处理提出相应的解决办法。但这种指导性的、不具有强制性效力的补丁式的做法，仍然无法根本解决实践中遇到的问题[2]，客观上造成了破产案件审理的拖延。

二、程序上明确破产财产的处置权归于破产程序，与实体上管理人对债务人财产享有法定处置权，两者相辅相成，缺一不可。

针对破产程序中解除保全措施的困境，实务界就《企业破产法》第十九条提出了几种修改建议。

一是建议在第十九条下面加上第二款：“对其他已采取保全措施的单位经通知仍不依法解除保全的，受理破产申请的人民法院可以裁定解除对债务人财产的保全，并通知此前采取保全措施的单位”。[3] 这与全国人大法工委给最高人民法院关于破产案件受理后应当通过何种程序解除保全措施的问题请示的复函是一致的。全国人大法工委指出，对《企业破产法》第十九条的规定，应理解为法院受理破产案件申请后，有关债务人财产的保全措施就应当当然解除，由管理人接管债务人的所有财产；在有关法院或者行政机关未依据上述规定解除保全的，受理破产案件的法院可以径行作出解除对债务人财产的所有保全措施的裁定。《广东省高级人民法院关于审理企业破产案件若干问题的指引》（2019年10月23日）第三十八条[4]规定与之类似。

二是借鉴最高人民法院《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》，由破产受理法院向首封法院或相关单位商请破产财产的处置权。《全国法院破产审判工作会议纪要》（2018年3月4日）第42条[5]规定与之精神类似。

三是建议直接明确破产程序取得破产财产的唯一处置权，管理人无需先行解除该财产上的保全措施，可直接进行处置并可阻止其他程序的处分权。[6]破产财产经处置后，有关单位应当根据破产受理法院出具的文书协助办理有关财产权证照转移登记手续。

笔者认为，第一种建议虽然在一定程度上可以解决实践中保全措施解除难的问题，但是工作量仍然不少，而且赋予破产受理法院裁定解除其他法院采取的保全措施，与《民事诉讼法》关于解除保全措施的主体规定存在冲突；还有破产受理不是破产宣告，如由破产受理法院裁定解除其他法院或者相关单位采取的保全措施，将来发生裁定驳回破产申请，或者依据《企业破产法》第一百零八条[7]的规定裁定终结破产程序的，又如何按照原保全顺位恢复相关保全措施呢？第二种建议是从实操角度考虑，通过商请移送处置权的方式由破产受理法院取得破产财产的处置权，在一定程度上可以避免管理人疲于解除保全措施，但商请移送处置仍有赖于首封法院或相关单位的同意。现实情况是首封法院或相关单位经常因各种原因不同意，甚至是直接不予回复。第三种修改建议，直接明确破产程序取得破产财产的唯一处置权，则解决了管理人申请解除破产财产保全措施的繁琐，适当的保全措施亦得到延续以及处置时已被采取保全措施的问题，整体上提高破产效率。[8]

基于上述分析，明确破产财产的处置权归于破产程序，不仅可以解决管理人实操痛点，提高破产案件审理效率，而且还符合《企业破产法》相关规定和破产法理论精神，理由如下：

1、依据《企业破产法》第二十五条第一款第六项规定，管理人履行管理和处分债务人的财产的职责，即管理人依法对债务人财产享有处置权。程序上明确破产财产的处置权归于破产程序，有利于保障管理人对债务人财产行使法定处置权，两者相互衔接和配合，方能快速处置破产财产。

2、破产程序的特殊性在于它不以解决个别债务为目的，而是以概括性、一次性地解决债务人的全部债务为目的。[9]债务人进入破产程序后，其他案件的执行程序中止。因此，破产程序实质上为所有债权的统一实现程序，对破产财产进行概括执行，来保障全体债权人按照法定顺序公平受偿。程序上明确破产财产的处置权归于破产程序，则无需再先行办理解除之前的保全措施，管理人可以直接依法处置破产财产。将来如破产受理法院裁定驳回破产申请或者依据《企业破产法》第一百零八条的规定裁定终结破产程序的，原有查控措施仍然原样保留，即无须办理恢复查控措施。兼顾了破产债权实现程序的公平和效率原则。

3、根据破产法的平等受偿原则，债务人进入破产程序后，不得再对个别债权人（包括刑事被害人）进行单独清偿。在破产案件涉及刑民交叉情况时，程序上明确破产财产的处置权归于破产程序，可以避免有关部门主张“先刑后民”擅自处分破产财产，变相使得刑事被害人获得优先受偿。如前所述，破产程序实质上为所有债权的统一实现程序，刑事被害人的债权在破产程序中也应以申报债权方式行使权利（如属于刑事被害人的财产则可依法行使取回权），并应与民事一般债权处于同一顺位受偿。最高人民法院《关于依法审理和执行被风险处置证券公司相关案件的通知》第五条[10]规定也体现了这一精神。

三、结语

为高效处置破产财产，提高破产案件办理效率，各地法院、政府部门也做了多方面的探索努力，或制定规范性文件[11]，或建立企业破产处置府院联动机制。但囿于适用范围和现有法律法规规定，仍存在较大的局限性。

企业破产法（修改）已列入全国人大常委会2024年度立法工作计划。笔者认为有必要从立法层面上明确破产财产的处置权归于破产程序，《企业破产法》第十九条可以修改为“人民法院受理破产申请后，有关债务人的执行程序应当中止，由管理人接管债务人的财产并依法处置。有关单位应当根据破产受理法院出具的法律文书协助管理人接管债务人的财产和办理有关财产权证照转移手续”，以便保障破产程序顺利进行。

[2]笔者遇到的一起案件是异地公安部门以涉及刑事案件为由不同意解除破产财产上的查封措施，导致破产财产拍卖成交后一直无法办理过户手续。实际上该刑事案件已经生效判决确认与债务人无关。管理人和破产受理法院依据《九民纪要》规定，通过刑事案件审理法院、上级公安机关、纪检监察部门与之交涉均无果。最后等到该查封期限届满方才办理过户手续。

[3]邓培启：《破产法官亟需一把解除保全的尚方宝剑—对《企业破产法》第十九条的修改建议》，https://www.sohu.com/a/375110625_100015913。

[4]《广东省高级人民法院关于审理企业破产案件若干问题的指引》第三十八条 【解除保全措施】受理破产案件裁定作出后，除本指引第三十三条规定情形外，人民法院及有关单位不得对债务人财产采取新的保全措施。破产案件受理前采取保全措施的，破产受理法院应当向采取保全措施的有关单位发出解除保全措施通知，并附破产受理裁定。采取保全措施的有关单位收到通知或知悉破产申请受理后，应当解除或者出具函件委托破产案件受理法院解除保全措施。执行法院知悉破产申请受理后不予解除或不出具委托解除函的，破产案件受理法院可以出具协助执行通知书，要求有关协助执行单位解除，并报告共同上级人民法院。

[5]《全国法院破产审判工作会议纪要》42.破产案件受理后查封措施的解除或查封财产的移送。执行法院收到破产受理裁定后，应当解除对债务人财产的查封、扣押、冻结措施；或者根据破产受理法院的要求，出具函件将查封、扣押、冻结财产的处置权交破产受理法院。破产受理法院可以持执行法院的移送处置函件进行续行查封、扣押、冻结，解除查封、扣押、冻结，或者予以处置。

[6] 骆少文：《管理人履职障碍及解决路径-以破产财产处置为视角》，http://www.zichanjie.com/article/844335.html。

[7] 《企业破产法》第一百零八条 破产宣告前，有下列情形之一的，人民法院应当裁定终结破产程序，并予以公告：（一）第三人为债务人提供足额担保或者为债务人清偿全部到期债务的；（二）债务人已清偿全部到期债务的。

[8] 骆少文：《管理人履职障碍及解决路径-以破产财产处置为视角》，http://www.zichanjie.com/article/844335.html。

[9] 张凤翔：《企业破产案件中涉担保债权问题的处理》，《人民司法（应用）》，2013年第7期，第10页。

[10] 最高人民法院《关于依法审理和执行被风险处置证券公司相关案件的通知》五、证券公司进入破产程序后，人民法院作出的刑事附带民事赔偿或者涉及追缴赃款赃物的判决应当中止执行，由相关权利人在破产程序中以申报债权等方式行使权利；刑事判决中罚金、没收财产等处罚，应当在破产程序债权人获得全额清偿后的剩余财产中执行。

[11] 如广东高院、山东高院、云南高院等制定破产案件审判指引，广州市中级人民法院、中国银行保险监督管理委员会广东监管局、中国人民银行广州分行营业管理部印发《关于进一步提升破产程序质效、合作优化营商环境的实施意见》的通知（穗中法〔2020〕87号），厦门市中级人民法院、中国人民银行厦门市中心支行、中国银保监会厦门监管局、厦门市地方金融监督管理局印发《关于破产管理人办理人民币银行结算账户和征信相关业务的通知》，北京市公安局公安交通管理局发布《关于规范便利破产或强制清算企业管理人（清算组）办理机动车查询处置业务的通知》等。