汇业评论

2007年美国次贷危机将金融领域消费者保护问题推到了前所未有的高度，并在世界范围内掀起强化金融消费者保护的金融改革浪潮。正是在这样的背景下，又适逢我国新一轮金融改革之际，近日，我国国务院办公厅发布了《关于金融消费者权益保护的若干意见》（国办发〔2015〕81号）。继2014年《消费者权益保护法》扩及金融服务之后，该意见首次从国家层面提出了与金融消费者权益保护相关的八大权利（即财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等）。可以预见，在此轮金融改革进程中，加强金融消费者权益保护必将成为深化改革、润滑市场的重要标杆之一，而与之相关的配套制度的建立与完善也值得期待。

较之于金融消费者，金融投资者是更为传统并为人熟知的概念。从金融投资者到金融消费者，到底蕴涵了怎样的理念更迭与制度转变？谁又有权获得金融消费者身份，并因此区别于其他投资者与参与者而得到特别的制度关照？于吾等成文法国家，明确金融消费者的基本范畴无疑是这一制度扎根发芽不可跨越的原点。

一、金融消费者的形成

金融消费者的形成是金融市场纵横扩张及市场主体日趋分化的产物。从传统金融服务到繁复奥妙的金融衍生品市场，在结构化金融及金融产品组合不断更新换代的市场中，金融产品投资者距离投资标的终端日渐遥远与迷离，广大普通投资者除了看到结果性的收益浮动，已很难追踪理解资本游戏的始末，只能转而全然依赖金融中介所提供的金融服务，成为这系列金融服务的消费者；从定点定时的柜台服务到触手可及的互联网金融，在贵族式传统金融被不断颠覆的进路中，亲民性金融服务已然渗透到日常生活的各个环节，平民化金融产品已贴近家庭财产配置与生活消费的核心，享受这些金融服务及获得这些金融产品已融合为生活消费的一部分，越来越多的传统消费者获得了金融消费者的新身份。由此可见，随着传统金融的演进及新兴金融的发展，名为存款人、贷款人、投保人、投资人的传统市场主体分化聚合，促成了金融消费者“类”的形成。

金融消费者的形成及其壮大促进金融法律规制内容的更新与金融业监管重心的调整，同时，为满足制度建构的需要，传统民事法下的消费者概念被参照援用于金融法领域。而实际上，早在上世纪90年代，英国经济学家迈克尔•泰勒（Michael Taylor）就提出了著名的“双峰”理论，他认为，金融监管并存两个目标：一是审慎监管目标，即维护金融机构的稳健经营与金融体系的稳定，以防止发生系统性金融危机； 二是保护消费者权益的目标，即通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。1999年美国《金融服务现代化法》将这种金融领域的消费者界定为“主要为个人、家人或家庭生活目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人及其合法代理人。”2007年美国次贷危机令金融领域消费者损失惨重，加强金融领域消费者保护晋升为新的监管目标，新设的消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）剥离并集合原分散于各联邦监管机构的金融相关消费者保护职能，进而构建形成金融领域消费者保护的统一体系。后危机时代，随着全球金融业的反思与重整，强化金融领域消费者保护已成为普遍共识。而在亚洲地区，尤受瞩目的是，台湾于2011年颁布了《金融消费者保护法》，旗帜鲜明地确立了金融消费者的制度地位。

二、金融消费者的基本属性

关于金融消费者或者金融领域消费者的界定，从各国相关立法看，主要有两种界定方法，而究其目的，近乎都是为了将金融消费者从传统的金融投资者领域分离出来。一种界定方法立足于金融消费者的行为目的，或谓之“行为目的说”，其强调金融消费者获取金融服务或金融产品的目的是为了满足生活需要。美国《金融服务现代化法》中关于金融领域消费者的界定即可归为此类。在这一概念下，金融消费本身即为生活消费的一部分或与生活消费高度关联。这种界定强调金融消费行为的非营利性或不以营利为首要目的的基本特点，以区别于以营利为首要目的的投资行为。而生活消费的主体属性也相应决定了金融消费者一般仅限于自然人的主体特征。另一种关于金融消费者的界定方法则主要立足于金融消费者的专业能力层次，强调其非专业性，以区别于专业投资者，或可谓之“非专业说”。台湾《金融消费者保护法》中关于金融消费者的界定即可归为此类。该法以除外规定的方式将金融消费者界定为：接受金融服务业提供金融产品或服务者，但不包括专业投资机构及符合一定财力或专业能力之自然人或法人。由于这种界定法主要着眼于专业与否及财力高低的判断，因此并不妨碍将金融消费者的外延扩展至符合条件的非自然人。

从以上关于金融消费者或金融领域消费者的界定可知，金融消费者并非金融市场投资者以及金融服务使用者的简单翻牌，他们是从金融市场投资者以及金融服务使用者中分化出来的一类特殊消费群体。较之于传统民事法领域的消费者，金融消费者“消费”的是传统意义上主要作为投资标的或经营工具的金融产品与金融服务，即传统意义上生产消费的标的，他们是金融法下金融交易关系的参与者。较之于其他金融市场投资者以及金融服务使用者，金融消费者的市场参与行为多与其生活需要之满足有直接或者相当紧密的联系，由于事涉日常生活的方方面面，这类市场参与者普遍更为草根，在专业知识储备与信息占有能力方面劣后于专业投资机构与个人，而金融市场的彼此交融与金融产品的复杂化也进一步放大了这类市场主体的弱势地位。

三、金融消费者保护的制度路线

1.从“买者自负”到“倾斜保护”

在专业能力适当配比、信息占有基本对称的金融市场上，“买者自负”是公认的法则。但金融市场的扩张与市场参与者的扩大已打破了原有的均衡，对于一部分在专业储备与信息占有上处于弱势地位的市场参与者而言，“买者自负”的适用前提已受动摇，“买者自负”所彰显的自己责任与形式公平已无法导向普遍的实质公平。金融消费者保护制度就是要通过相对修正“买者自负”规则，通过赋予金融消费者更多的权利工具并加大对金融服务与金融产品供给者的规制，相对调整市场力量失衡局面，以更好的走向实质公平，同时，也为金融市场的可持续繁荣创设基本的市场条件。

2.相应扩大民事责任的覆盖面

加强金融消费者保护，赋予其更强有力的行权工具，必然意味着要相对突破“买者自负”所划分的责任界限，并以此转嫁金融消费者所承受的不当风险与损失。“买者自负”原则阻断了金融服务与产品供给者、市场平台提供者与监管者等其他市场主体为“买者”损失负责的责任路径。在纯粹由市场风险主导的风险范围内，“买者自负”原则对维护金融市场的公平与效率都有着根本性意义。但在市场风险之外，诸如因信息不透明、非易得易解而导致的重大误解，因其他市场参与方之间不当利益输送而创设的道德风险，或因金融服务与产品提供者的不当劝诱而使“买者”承受与适当性相背的风险等等，仅依“买者自负”原则进行风险与责任分配，显然是不合适的。对于诸如此类的不当行为，传统金融法多仰赖监管之力予以解决。行政之力的短板之一在于无法及时、直接满足具体受害者损害赔偿等诉求。无责任护行的权利多是空置的，既然已作好了赋予金融消费者更多行权选择，那么，相应地扩大行权对象的责任范围也应是必然之势。

但值得指出的是，金融市场仍有其基本的运作规律，金融法有着不同于民事法的基本规则，金融消费者的出现并不颠覆这一点。因此，对包括“买者自负”等金融市场基本规则的矫正也应当是谨慎的，至少不能突破市场风险自负的底线，也不应不当激励逆向选择行为或增加额外的道德风险，诸如多倍赔偿等高级别规则还是应当审慎适用。

3.适当配置专门的监管资源

金融消费者制度地位的确认，无疑将在金融服务与产品受众层面打破金融业分业经营、分业监管的基本格局。其实，即使没有金融消费者保护一说，在银行、证券、保险、信托四大领域，对其产品与服务的购买者与使用者也各有维权准则。金融消费者保护一说的提出，除了在原有基础上对这一群体予以倾斜保护外，也因应了实践中各领域金融产品与服务交叉、交融所额外增加的复杂性，以及这种复杂性创设的新的维权问题。金融消费者概念立于传统存款人、投保人、投资人等分领域概念之上，抽取了这部分市场参与者的基本共性，而相对淡化行业与身份的细分，这一概念的综合性必然对跨金融行业的统一监管提出新的要求。因此，在目前尚分业监管的基本格局下，在金融消费者保护领域综合相应的监管资源，配置专管部门并予特别立法，将有助于此项制度的建立与执行。

当然，行政之手不是万能的，政府干预也伴随着政府失灵的风险。尤其在我国金融市场尚不完善的情况下，审慎监管目标的实现仍不可松懈，监管能力以及基本监管资源的有限性都会在一定程度上制约金融消费者保护的政府干预力度与有效性。